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  政府要當好規則守護者  
       
  

一、加強監管勢在必行

 市場、企業、政府是現代市場體系的三大主體,維護市場規則、保護企業權益是政府的重要職責。市場規則被破壞,就談不上公平競爭;企業權益沒有保障,就談不上創新驅動。在減少行政審批、推進簡政放權的同時,政府必須加強市場監管,當好規則守護者、權益維護者。從當前經濟發展中企業反映較突出的問題看,加強市場監管也是勢在必行。對1500家上市公司的問卷調查顯示,近90%的企業認為政府監管對保障公平競爭環境的作用尚未充分發揮,其中有35%認為監管嚴重不到位。有41.6%的企業遭遇過知識產權侵權,有40%的企業認為用法律手段保護知識產權很難取得效果,有23.5%的企業認為近年來地方保護加重了。假冒偽劣是目前我國市場經濟發展過程中最為普遍的破壞市場競爭秩序的行為,我國生產銷售的假冒偽劣產品范圍之廣,幾乎涉及工業生產和人民生活的各個領域。調查問卷結果顯示,有1/4以上的制造業企業和批發零售業企業都認為假冒偽劣問題很嚴重。很多企業反映環保、安全、質量等方面監管力度不足,導致違規成本低,守法成本高。行業標準落后且實施不嚴,導致準入門檻過低,落后產能不斷擴張。總體看,與我國的市場規模和復雜程度相比,監管能力太弱阻礙了產業結構升級。企業呼吁,政府干預要減,監管能力要強。顯然高層是看到了這些問題。在大力簡政放權的時代背景下,國務院這次出臺《關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》(以下簡稱《意見》),可以說是深謀遠慮的結果,恰逢其時,勢在必行。

 二、針對突出問題完善市場監管,同時必須防止監管走形

《意見》的一個重要特點是堅持問題導向,針對當前市場體系不完善、政府干預過多、監管不到位和服務缺位等問題,提出了一系列措施,想新招、出實招、力求管用,不面面俱到。這些措施中有很多是第一次提出,既有很強的針對性,也是改革亮點;也有很多已經在一些地方有了試驗和示范,并取得了較好的效果,可進一步向全國推廣。當然,改革重在落實,要把這些措施落實到位并不容易,《意見》中一些措施雖然只有一句或幾句話,但其背后包含著大量的配套改革,甚至是牽一發而動全身,如果操作不當,甚至會帶來負面影響。一些措施如果不進行正確理解,也可能會被扭曲、被異化,因此在實施中必須要打破部門利益,加強引導,防止監管走形。以幾項措施為例。

 1、改革準入制度,解決市場準入難的問題。這次《意見》把放寬準入作為改革市場監管的重要內容,很有針對性,提出的五條措施,如果能很好落實,將對推動形成統一開放市場、促進公平競爭有重要意義。負面清單制度是破解準入難題的一個重大制度創新,政府以清單的方式明確列出禁止和限制投資經營的行業、領域、業務等,清單之外的,各類市場主體皆可依法平等進入。實施這項改革的關鍵是要保證負面清單不能過長,否則就失去了改革的意義。工商登記制度改革的亮點是由先證后照改為先照后證,這就使得企業的注冊更加快捷。國內一些地方在推進這項改革試點后,新生企業數量明顯增加,說明這項改革措施起到了較好的效果,應該在全國加快推廣。在解決“證”的問題后,下一步還應解決“照”的問題,畢竟在很多領域,光有證還不能開展業務,必須有照,也就是各類許可,這涉及到多個管理部門,需要逐一清理,該管的要管住,不該管的必須堅決放開,否則,即使注冊成立了新企業,沒有業務許可,最終也只能變成僵尸企業。

 2、強化信用監管,解決市場主體不守信的問題。信用是市場經濟的基石,全國統一、開放的企業誠信體系和開放透明的政府誠信體系是完善市場監管的重要基礎。《意見》提出加快市場主體信用信息平臺建設、建立健全守信激勵和失信懲戒機制、積極促進信用信息的社會運用等措施,通過建立健全經營異常名錄、“黑名單”、市場禁入制度等,在市場監管領域強化信用監管,爭取讓守信者一路暢通,讓失信者寸步難行。這項措施既是基礎性,也有威懾性。特別是黑名單制度,一旦企業上了黒名單,按規定就會“一處違規,處處受限”,失信主體會在經營、投融資、取得政府供應土地、進出口、出入境、注冊新公司、工程招投標、政府采購、獲得榮譽、安全許可、生產許可、從業任職資格、資質審核等多個方面會受到限制。在信用監管體系比較健全的一些發達國家,企業和個人普遍非常重視自身信用,失信的成本之高會讓失信企業望而卻步。可以預計,這項改革如能堅持推下去,敢于克服一些制約信息征集和共享的制度性障礙和部門利益束縛,相信我國的信用環境會有一個大的改觀。需要注意是,在加強對企業信用管理的同時,也必須加強政府自身的信用建設,一些企業反映,他們最怕的不是企業間的失信違約,最怕是政府不講信用,相對于政府失信,在實際中企業往往束手無策,只能聽之任之。同時,也要防止一些政府部門利用信用管理手段變相干預企業經營或尋租,這也是企業對實施黑名單制度等信用監管手段顧慮的地方,他們提出必須進一步制定相關實施細則,如什么情況下要進入黑名單,進入后在什么情況下能出來,程序是什么,企業有異議時,能否有有效的申訴機制等。因此,好的制度制定出來后,必須要有防止其在實施中被扭曲、被走形的機制,否則,再好的制度往往也會適得其反。

 3、加強法律約束,解決地方保護和市場分割問題。地方保護有多種形式,一種形式是限定對象,以行政命令或下發文件的形式,用強制手段來扶持本地企業和產品。比如,國內各個示范城市采購新能源汽車時,基本都優先采購地方企業的產品,基本是“當地政府只補貼當地企業”。另一種形式是設置壁壘。不少地方實行“以投資換市場”,要求跨區經營的企業必須在當地組建獨立法人機構。這就導致重復建設、投資低效分散,資源浪費嚴重。這次改革提出要對各級政府和部門涉及市場準入、經營行為規范的法規、規章和規定進行全面清理,廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的規定和做法,糾正違反法律法規實行優惠政策招商的行為,糾正違反法律法規對外地產品或服務設定歧視性準入條件及收費項目、規定歧視性價格及購買指定的產品、服務等行為。這些都抓住了地方保護和市場分割問題的要害,先把法規和規章清理出來,然后逐個研究其立改廢的問題,地方保護的依據就會減少,市場分割的問題應該可以得到很好的解決。從法律角度來破解地方保護問題確實是改革的一個亮點,為更好地解決這個問題,政府還可從體制改革入手,改變過去主要以經濟發展指標考核政績的做法,逐步將營造統一開放、公平競爭的市場環境作為干部考核的重要內容,盡力為企業提供相對公平的競爭環境。如果考核的指揮棒調整了,地方追求市場保護的動力就會改變。

4、改進監管執法,解決執法者違法的問題。我國現有的市場監管部門存在很大程度上的監管缺位、執法不嚴、違法不究問題。現實中由于監管執法中自由裁量權過大,重檢查、處罰,輕培訓、指導,使得企業在接受相關部門的檢查或處罰時,“找關系、托熟人”以期被照顧或避免“被特別照顧”的情形已成為常態,執法人員在行使職權時暗示采購其指定產品或索取好處的現象時有發生。這次改革提出要嚴格依法履行職責、規范市場執法行為、公開市場監管執法信息、強化執法考核和行政問責等措施,要把權力關進制度的籠子里,讓權力在陽光下運行。這對改進市場監管、改善市場監管部門的形象有重要意義。從企業反映的情況看,一方面企業希望監管到位,另一方面又非常擔心監管權力被異化,擔心一些部門借加強監管之名行“擴部門、增編制、加預算”之實。因此,對監管執法的改革要有第三方評估,發現問題及時糾正,必須堅決防止因為少數害群之馬而毀了監管體系的形象。

5、推動監管流程再造,解決監管服務不到位問題。在實際運行中,企業對監管程序不透明,程序過長過繁有很大意見。加強監管不能再疊床架屋,再去增加不必要的機構和不應的流程。這次改革提出管好“兩頭”,“一頭”是對市場主體,明確“法無禁止即可為”;“一頭”是對監督者,要求“法無授權不可行”、“法有規定必須為”,要做到公平文明執法,要提高服務意識。監管的本質是服務,降低監管成本就是降低企業成本,提高監管效率就是提出企業效率。這次改革要求各部門必須依法公開權力流程,公開市場監管執法信息,這有利于提高監管效率和服務水平。下一步,還需要在理清各種權責關系的基礎上,對監管過程或辦事程序進行重新設計和安排,以縮短循環時間,規范運行程序,實現政府監管高效化。同時還要加強日常宣傳與指導,很多企業反映其經常會在不知情的情況下發生非主觀違規,這與監管部門的日常工作不到位有關系。特別是消防、安全、質量、環保等方面的法律法規種類繁多,更新頻繁,由于獲取相關法律法規的渠道不明確,往往會出現企業的反映速度跟不上法規變化的情況。應在加強檢查和執法的同時,多渠道、多方式加強宣傳和培訓,加強對企業的實地指導,提高企業及其相關工作人員的專業水平和對相關法規、政策的理解水平。

 6、發揮社會力量的作用,解決監管能力不足問題。在監管體系中,社會機構具有獨立性、專業性、權威性,將其融入監管體系有助于提高監管效率,縮小政府規模,節省行政開支,降低監管成本。如在資本市場,若監管部門直接審計企業財務,將難以承擔監管和人員成本。由于引入了會計師制度,會計師可以代替監管部門對企業進行財務審計,監管部門只需依據其出具的審計報告對企業財務進行監管,并建立專門針對會計師機構的監管制度。我國傳統市場監管主要依靠政府,以往加強監管最終導致政府機構擴充,人員增加,行政成本上升,對企業干預加重,滋生出尋租空間。尤其是近年來,食品安全、產品質量、安全生產、環境保護等領域的市場監管問題較為突出,但政府部門受自身能力的限制,難以實現對上述領域的有效監管。這次改革明確提出要發揮行業協會商會的自律作用、發揮市場專業化服務組織的監督作用,發揮公眾和輿論的監督作用,調動一切可以調動的積極力量,促進市場自我管理、自我規范、自我凈化。這一方面會彌補監管力量不足,另一方面又會極大地促進社會機構的發展。需要注意的是,在發揮社會力量的同時,政府也要加強對社會機構的監管,要完善事后監管機制,加大處罰力度,提高第三方機構的失信、違規成本,對假冒知名機構,提供虛假評估檢測報告等行為要嚴厲查處,維護社會機構的公信力。(張永偉,國務院發展研究中心研究員,中國發展研究基金會副秘書長) 

 

  
 

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